Le Plan d'Accompagnement et de Suivi des chômeurs favorise-t-il
l'insertion en emploi ?

La mise en place du nouveau plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs en juillet 2004 fut l’objet de controverse. Ce plan a été abondamment débattu lors de son introduction par le ministre Vandenbroucke. Les syndicats considèrent qu’il introduit une "chasse aux chômeurs" dans un contexte où les emplois vacants sont trop peu nombreux. L'opposition au programme a surtout été vigoureuse en Wallonie et à Bruxelles, des régions où le taux de chômage est le double de celui de la Flandre. A l'opposé, les organisations patronales considèrent que ce plan est un ingrédient essentiel de toute politique de réduction du chômage. Ils observent que leurs postes vacants ne sont pas pourvus en dépit de taux de chômage importants. Ils affirment dès lors que certains chômeurs ne désirent pas occuper un emploi et que donc une forme de contrainte est nécessaire. Nous avons voulu examiner cette problématique de manière objective afin que le débat puisse s'appuyer sur un argumentaire solide.

Dans ce numéro de Regards économiques, nous présentons les résultats d’une recherche que nous avons menée afin d’évaluer l’impact du nouveau plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs, dans sa phase de lancement, sur l’insertion en emploi de chômeurs indemnisés âgés de 25 à 29 ans.

Quels sont les ingrédients principaux du plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs ?

Le plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs a introduit des changements simultanés majeurs dans le cadre du système d’assurance-chômage et de l’accompagnement des chômeurs en Belgique. Ils sont de trois types :

• Avant la réforme de 2004, l'article 80 de la réglementation de l'assurance-chômage imposait, sous certaines conditions, une fin de droit à l’indemnité aux chômeurs cohabitants de longue durée. Le gouvernement fédéral a choisi de remplacer cet article par un nouveau système plus équitable qui puisse en même temps assurer la viabilité d’un système d’assurance-chômage à durée illimitée. L’ONEM est autorisé non seulement à contrôler la disponibilité des chômeurs indemnisés à l’égard du marché du travail, mais aussi à contrôler lui-même l’intensité de l’effort de recherche d’emploi. Il s’agit de la procédure d’Activation du Comportement de Recherche d’emploi (ACR) qui consiste en des entretiens individuels périodiques durant lesquels un facilitateur évalue les activités de recherche d’emploi des chômeurs indemnisés. Un élément essentiel de cette procédure est l’envoi d’une lettre d’avertissement environ 8 mois avant le 1^er entretien en vue d’informer le chômeur indemnisé de ses obligations et de la procédure d’ACR.
• Le contrôle de la disponibilité des chômeurs indemnisés à l’égard du marché du travail a été accentué à travers un échange de données (relatives aux refus d’emploi, de participation à des politiques régionales, etc.) beaucoup plus systématique entre les services publics de l’emploi (VDAB, FOREM, ORBEM) et l’ONEM.
• Les services publics de l’emploi ont renforcé l’accompagnement de tous les chômeurs (de courte et de longue durée) par une série de politiques actives : entretiens individuels de diagnostic, parcours d’insertion, aides à la recherche d’emploi, formations, etc.

Quel est l’objet de notre étude ?

Puisqu’un certain recul est indispensable à l’évaluation, nous avons évalué les effets du plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs dans sa phase de lancement et, dès lors, pour le public qui le premier est entré la procédure d’activation du comportement de recherche d’emploi : les Chômeurs Complets Indemnisés inscrits obligatoirement comme Demandeurs d’Emploi (CCI-DE), qui sont âgés de 25 à 29 ans et qui ont reçu la lettre d’avertissement de l’ONEM entre juillet et octobre 2004 car ils viennent d’atteindre leur 13^ème mois de chômage (qui est la durée seuil de chômage à laquelle l’ONEM avertit les chômeurs indemnisés de la procédure d’ACR).

Nous avons évalué les effets du plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs sur la reprise d’emploi de ces chômeurs. Pour cela, nous comparons le taux de sortie du chômage vers l’emploi

• de CCI-DE âgés entre 25 et 29 ans (notre «groupe cible» décrit ci-dessus) et
• de chômeurs semblables mais qui n’ont pas été avertis en raison d’un âge légèrement supérieur à 30 ans (notre «groupe de contrôle»).

La méthode d’évaluation que nous exploitons dans cette étude ne permet pas d’évaluer les effets du plan au-delà de 10 mois après l’avertissement. En effet, les chômeurs d’un âge légèrement supérieur à 30 ans sont concernés par la procédure d’ACR dès le 1^er juillet 2005 et sont donc susceptibles de recevoir eux aussi un avertissement de l’ONEM à partir de cette date.

Hormis en fin de période d’analyse, les jeunes de moins de 30 ans n’ont pas encore participé au premier entretien à l’ONEM. La lettre d’avertissement est donc la seule composante de la procédure d’ACR dont nous pouvons évaluer les effets. Seul le FOREM a choisi d’offrir un accompagnement spécifique aux chômeurs avertis par l’ONEM. Pour la Région wallonne, nous évaluons alors l’effet combiné de la lettre d’avertissement et d’actions d’accompagnement. Le fait qu’on ne puisse pas évaluer l’effet de mesures d’accompagnement à l’ORBEM ou au VDAB ne signifie pas que ces deux services de l’emploi n’offrent aucun accompagnement pour les jeunes chômeurs. Cette impossibilité découle simplement du fait qu’une offre d’accompagnement spécifique n’a pas été mise en place pour les chômeurs de moins de 30 ans avertis par l’ONEM.

La littérature internationale montre que l’envoi d’une lettre d’avertissement fait partie intégrante des politiques d’accompagnement et de suivi des chômeurs, et que des changements, parfois importants, de comportement en matière de recherche d’emploi peuvent découler de l’annonce d’un programme obligatoire du type de l’ACR belge. Ce programme pourrait donc accélérer l’insertion en emploi dès le moment où le chômeur est averti de la nouvelle procédure de suivi. Le faible nombre de chômeurs ayant participé à un entretien durant notre période d’analyse ne signifie donc pas que notre évaluation porte sur une partie secondaire du nouveau dispositif instauré en Belgique.

Quels sont les résultats principaux qui se dégagent de notre étude ?

1.En Flandre et en Wallonie, le plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs a un effet positif clair sur la sortie du chômage vers l’emploi pour certains groupes seulement. Il s’agit:

• des chômeurs très éduqués. Ainsi un CCI-DE de moins de 30 ans qui est diplômé de l’enseignement supérieur et qui réside en Wallonie (resp. Flandre) avait-il 40 % (resp. 43 %) de chances d’avoir trouvé un emploi cinq mois après l’avertissement de l’ONEM; en l’absence du plan cette probabilité n’aurait été que de 29 % (resp. 32 %). L’augmentation relative de la probabilité d’emploi est donc substantielle : au bout de cinq mois, le plan d’accompagnement et de suivi a permis de relever la probabilité d’emploi de 38 % (resp. 35 %).

et en Wallonie seulement,

• des chômeurs qui ont connu une expérience récente d’emploi
• des chômeurs qui résident dans une sous-région où le chômage est plus faible
• des femmes

Pour les autres groupes de chômeurs (peu diplômés, n’ayant pas connu d’expérience de travail récente, résidant dans des sous-régions où le chômage est élevé, hommes), les effets du PAS sont faibles et souvent proches de zéro.

2. Par le supplément de démarches de recherche d’emploi, le risque de sanction, etc. associés à l’ARC, les entretiens d’évaluation annoncés dans la lettre d’avertissement sont donc perçus comme contraignants par le chômeur indemnisé et l’incitent à intensifier sa recherche d’emploi ou à modifier son attitude face aux offres d’emploi avant la survenance du 1^er entretien. Toutefois, l’accentuation de l’effort de recherche induite par la lettre ne s’avère clairement efficace que pour certains groupes, en particulier ceux dont le profil est plus favorable à l’embauche.

3. En Wallonie, l’effet mesuré combine celui de la lettre et d’actions spécifiques d’accompagnement du FOREM. Alors qu’il est généralement plus difficile de trouver un emploi en Région wallonne, la similitude de l’effet du plan d’accompagnement et de suivi des chômeurs en Wallonie et en Flandre s’explique sans doute par ce soutien spécifique du FOREM.

4. Le PAS a notamment pour effet de stimuler la sortie du chômage vers des emplois à temps partiel faiblement rémunérés en Flandre, où il n’y a pas eu d’accompagnement individualisé spécifique à la réception de l’avertissement. Un tel phénomène n’est pas observé pour les chômeurs wallons qui ont bénéficié d’un tel accompagnement. La menace de contrôle et de sanctions, sans accompagnement spécifique du service public de l’emploi, pourrait ainsi inciter des chômeurs à abaisser leurs exigences à l’embauche.

5. Contrairement aux deux autres Régions, le PAS n’a pas pour effet de stimuler la reprise d’emploi des jeunes chômeurs indemnisés résidant à Bruxelles.

Quelles sont nos recommandations d’actions à prendre pour rendre plus efficace le suivi et l’accompagnement des chômeurs en Belgique ?

Soulignons d’abord que, pour nous, un contrôle du comportement des chômeurs indemnisés n’est pas une mesure à préconiser pour elle-même mais pour rendre le système d’assurance-chômage plus juste et efficace (cf. ci-dessous). Par ailleurs, un système de contrôle ne peut favoriser l’insertion en emploi que s’il s’accompagne d’autres actions régionales (aides à la recherche d’emploi, formations, etc.) ou fédérales (stimulation de l’offre d’emplois via des réductions ciblées du coût de travail, etc.).

1.   Un système de contrôle du comportement des chômeurs indemnisés permet de rendre le système d’assurance-chômage plus juste et efficace

La durée d’indemnisation dépend de nombreux facteurs sur lesquels un chômeur particulier n’a guère d’emprise. Mais, cette durée dépend aussi de ses choix en matière d’effort de recherche d’emploi et d’acceptation d’offres d’emploi. En effectuant ces choix, le chômeur n’a pas de raison de prendre en compte le coût des indemnités pour la collectivité. Aussi son effort de recherche est-il spontanément inférieur au niveau désirable du point de vue collectif. De même, ses exigences face aux offres sont-elles spontanément trop élevées. Il est donc souhaitable d’exercer un contrôle du comportement des chômeurs. En agissant de la sorte, on incite les chômeurs, qui sont capables de trouver un emploi par leurs propres moyens, à quitter le chômage plus rapidement. Ainsi, on libère des ressources financières pour renforcer la protection sociale de ceux qui n’ont pas cette capacité. Autrement dit, le contrôle des chômeurs ne trouve son sens qu’au service d’une meilleure protection sociale du chômeur. Nous énonçons ci-dessous des conditions nécessaires pour qu’il en soit ainsi.

2.   Le contrôle doit porter sur des actions vérifiables, comme les refus d’emploi convenable

Selon nous, il faut supprimer la vérification de preuves écrites de démarches de recherche d’emploi dans la procédure d’ACR de l’ONEM. L’évaluation de dispositifs similaires dans d’autres pays nous enseigne que des entretiens brefs et axés de facto sur le contrôle administratif d’indicateurs de démarches vérifiables de recherche d’emploi se révèlent généralement peu efficaces à réinsérer les chômeurs dans l’emploi. Ces indicateurs (candidatures écrites à des offres d’emplois, etc.) n’informent en effet qu’incomplètement de l’activité de recherche. Le risque d’erreur de jugement par le facilitateur est en outre notable. L’incitation à collationner des preuves de démarches formelles peut enfin détourner les demandeurs d’emploi de canaux de recherche informels (recours à des relations, etc.), le cas échéant plus efficaces en termes de remise à l’emploi. Le contrôle effectué par les facilitateurs de l’ONEM devrait donc plutôt se concentrer sur des actions vérifiables, comme le refus d’une offre d’emploi convenable.

3.   Pour que le contrôle du refus d’offres d’emploi convenable soit un instrument efficace d’activation du comportement de recherche, plusieurs conditions doivent être remplies :

1. 1. une définition précise de la notion d’emploi convenable, c’est-à-dire l’emploi que le chômeur ne peut pas refuser. Le sens de la notion d’emploi convenable est explicité dans la législation du chômage. Il n’est pas possible de la codifier en prenant en compte tous les cas de figure possibles. Il n’empêche qu’une définition aussi précise que possible s’impose sous peine d’arbitraire et/ou de procédures juridiques longues et coûteuses;
   2. une transmission régulière et individualisée d’offres d’emploi par les services publics de l’emploi régionaux (dès l’inscription comme demandeur d’emploi);
   3. une transmission efficace des données relatives aux comportements d’acceptation et de refus d’emploi par les services publics de l’emploi régionaux à destination de l’ONEM;
   4. informer le chômeur, dès le début de sa période d’indemnisation, des règles. Comme le montre cette étude, un avertissement peut en effet avoir un impact positif sur les sorties du chômage vers l’emploi si le système de contrôle est crédible.

4.   Un système de contrôle ne peut se concevoir qu’après une certaine durée d’indemnisation et que pour les chômeurs jugés autonomes dans leur recherche d’emploi

Le contrôle du refus d’offres d’emploi convenable ne devrait intervenir qu’après un entretien individuel d’orientation avec un conseiller du service public de l’emploi régional. Il faut toutefois éviter d’intervenir trop tôt dans l’épisode de chômage – avant 6 mois de chômage - car on risque alors de gaspiller des ressources collectives en ne laissant pas le temps à ceux qui le peuvent de sortir seuls du chômage. Selon le profil et les besoins du chômeur, l’entretien individuel pourrait déboucher soit sur une recommandation de recherche d’emploi autonome, soit sur la participation à programme d’accompagnement spécifique. La procédure de contrôle ne s’appliquerait qu’aux chômeurs indemnisés jugés autonomes dans leur recherche d’emploi. Les autres deviendraient concernés par la procédure de contrôle au terme de leur programme d’accompagnement.

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